IMPLEMENTACIÓN DEL BLINDAJE DE
INFRAESTRUCTURA ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO: EXPERIENCIAS LOCALES EN CENTROAMÉRICA
Luis Diego Segura
Ramírez 1
Mba. Instituto Centroamericano de
Administración Pública – ICAP
Adriana Bonilla
Vargas 2
Lic. Centro de Coordinación para
la Prevención de Desastres en América Central – CEPREDENAC
Recibido 4 de abril de 2016 •
Corregido 05 de mayo de 2016 • Aceptado 15 de mayo de 2016
Resumen
Centroamérica es altamente vulnerable y sensible ante los
efectos de la variabilidad climática y el cambio climático, fenómeno cuyas
transformaciones en los patrones de temperatura y precipitación podrían
aumentar tanto la intensidad como la frecuencia de los eventos extremos que
suelen producir desastres con significativas pérdidas y daños en la región.
Tales impactos afectan obras de inversión e infraestructura críticas así como
medios de vida y condiciones socio-económicas de la población. Frente a esta
problemática, la región ha realizado avances enmarcados en la Estrategia
Regional de Cambio Climático (ERCC), que plantea la necesidad de implementar el
blindaje de la infraestructura ante el cambio climático y la Política
Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo en América Central (PCGIR), que
se propone fortalecer a los gobiernos locales en gestión integral del riesgo.
El “Mecanismo regional para la gestión integral del
riesgo y adopción del blindaje climático en la infraestructura pública”,
ejecutado por el ICAP y CEPREDENAC, está fomentando experiencias de adopción de
blindaje climático en municipios centroamericanos de Honduras, El Salvador y
Panamá, interviniendo en obras elegidas por los municipios participantes, para
ser beneficiadas con los productos de diseño y gestión que incorporan el
concepto del blindaje ante el cambio climático, basado en el enfoque de la
gestión del riesgo. Así, resulta clave identificar los retos y oportunidades de
adopción del blindaje de la infraestructura en Centroamérica a partir de ésta
experiencia y valorar su pertinencia para Costa Rica.
Palabras clave: Elementos que corren riesgo, Cambio
climático, Gestión del riesgo de desastres, Planificación.
Abstract
Central America is highly vulnerable and sensitive to the
effects of climate variability and climate change, phenomena whose
transformations in patterns of temperature and precipitation could increase
both the intensity and frequency of extreme events that often cause disasters
with significant losses and damage to the region. Such impacts affect
investments, critical infrastructure and livelihoods and socio-economic
conditions of the population. Faced with this problem, the region has achieved
progress through the Regional Strategy on Climate Change (ERCC), which raises
the need to implement climate proofing on infrastructure and, the Central
American Policy for Integrated Risk Management (PCGIR), which aims to
strengthen local governments in integral risk management.
The "Regional mechanism for integrated risk
management and adoption of climate proofing in public infrastructure"
carried out by ICAP and CEPREDENAC, is promoting the adoption of experiences of
climate proofing in Central American municipalities of Honduras, El Salvador
and Panama, intervening infrastructures chosen by the participating
municipalities to be benefited with the design and management products that
incorporate the concept of proofing to climate change, based on the approach of
risk management. Thus, it is essential to identify the challenges and
opportunities of adoption climate proofing on infrastructure in Central America
based on these experience and to assess their relevance for Costa Rica.
Keywords:
Elements at risk, Climate Change, Disaster Risk Management, Planification.
_________________________________________________________
1
Mba. Instituto Centroamericano de Administración Pública – ICAP
2
Lic. Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres en América Central
– CEPREDENAC
Antecedentes
El proyecto “Mecanismo Regional para la Gestión Integral
del Riesgo y Adopción del Blindaje Climático en la Infraestructura Pública Proyecto
ICAP-CEPREDENAC”, con base en el cual se han desarrollado las experiencias
locales de blindaje, surge del interés del ICAP y del CEPREDENAC, por concretar
varios propósitos mediante una intervención concreta basada en el enfoque de un
proyecto piloto, para lo que se presentó una propuesta ante el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), en el formato de convocatoria de fondos no
reembolsables denominado “Bienes Públicos Regionales (BPR)”. Este proyecto se
planteó como objetivo el desarrollo de un mecanismo que brinde la asistencia
técnica y la capacitación para la puesta en práctica del blindaje climático a
la infraestructura pública a escala local.
¿Cómo puede definirse el blindaje ante
el cambio climático?
Existen
varias definiciones del concepto. De acuerdo con el Banco Asiático de
Desarrollo, “el blindaje climático permite enfrentar los riesgos climáticos
presentes y futuros, minimizando las pérdidas en la infraestructura local
instalada y contribuyendo a evitar inversiones públicas y privadas de alto
riesgo” (Asian Development Bank, 2005).
Para aplicarlo, es necesario identificar los riesgos que enfrenta
un proyecto de infraestructura como consecuencia de la variabilidad climática y
el cambio climático. Su propósito es reducir dichos riesgos a niveles
aceptables, incorporando cambios en la forma en que se lleva a la práctica la
inversión en infraestructura, mejorando su protección y el entorno del área
donde tal infraestructura se ubicará.
El blindaje debe sustentarse en medidas económicamente viables y
socialmente aceptables, que se incorporan en una o varias de las etapas del
ciclo del proyecto: la planificación, el diseño, la construcción, la operación
y el cierre de operaciones (Asian Development Bank, 2005). El propósito de este
enfoque desde la ingeniería, es mantener la capacidad de un sistema de
funcionar, mientras el clima cambia, asegurando la sustentabilidad de las
inversiones (PNUD, 2010).
El
blindaje también se puede aplicar como criterio técnico en procesos de gestión
de las organizaciones, donde el cambio climático y la variabilidad climática
pueden afectar su desempeño, sus fuentes de ingresos, o los servicios que
brinda, lo que permite blindar, aplicando medidas no estructurales (no
ingenieriles) a la toma de decisiones, con base en criterios que incorporan el
enfoque de la gestión del riesgo y el análisis de escenarios de cambio
climático, preferiblemente, de escala local, para reducir su incertidumbre.
En
otras palabras, el blindaje es una opción técnica de adaptación ante el cambio
climático, así como de gestión del riesgo de desastres, que admite tanto
medidas de tipo estructural (construcción de diques, rompeolas y muros de
contención) como no estructural (directrices de uso de la tierra, códigos de
construcción, políticas de coordinación interinstitucional, criterios y
protocolos para la gestión del recurso hídrico en plantas potabilizadoras de
agua, entre otros)
La metodología del mecanismo regional de
blindaje ante el cambio climático
El
núcleo de este mecanismo está constituido por una metodología diseñada por este
proyecto, con base en insumos teóricos del Banco Asiático de Desarrollo, PNUD y
otras organizaciones, pero formulada partiendo de las características de la
región centroamericana y de sus municipios.
Con
base en ello, se han puesto en práctica los siguientes pasos:
PASO
1. Análisis del riesgo en la
escala local (incluye amenazas,
vulnerabilidad, resiliencia y proyecciones de posibles nuevos riesgos en la
escala local, asociados con el cambio climático).
PASO
2. Análisis de la infraestructura pública por blindar, desde el punto de vista ingenieril (estructural). Si
se trata de un proceso de gestión, el análisis se centra en los procedimientos
y aspectos que lo constituyen (no estructural).
PASO
3. Propuesta de metodología de
análisis de las políticas y marco institucional de los municipios, que pueden
facilitar la implementación del blindaje climático. En este caso, dado que se aspira a que el blindaje se transforme en una
práctica permanente del municipio, para cada inversión en obra pública o
sistema de gestión de servicios, se trata de verificar la sostenibilidad de la
corporación municipal desde varios aspectos.
PASO
4. Analizar las opciones de blindaje que incluyen seleccionar medidas
estructurales y no estructurales de reducción y manejo del riesgo. Se
proponen opciones de prediseño (medidas estructurales) así como opciones para
el mejoramiento de la gestión de los servicios, como por ejemplo, de los
sistemas municipales de agua potable (medidas no estructurales)
PASO 5. Componente
y metodología de apoyo a la gobernabilidad y el diálogo social local. Para
lograr que el blindaje como práctica local se mantenga a largo plazo, también
es importante que el gobierno municipal tenga las condiciones de interlocución
y gobernabilidad necesarias, que favorezcan una toma de decisiones consensuada
y el apoyo de los actores locales (organizaciones) en obras e iniciativas de
interés colectivo.
PASO 6. Incorporación
de los componentes de asistencia técnica para la atención del proceso de
blindaje, incluyendo la capacitación de los actores locales de interés para el
municipio. En este punto, el proyecto enfatiza los
elementos formativos necesarios para el manejo de la metodología del mecanismo
por parte de los actores locales participantes, de manera que se consolide su
comprensión y apropiación del instrumento que se ofrece.
PASO 7. Acceso,
disposición y transferencia de conocimientos sobre mejores prácticas y
lecciones aprendidas entre los distintos municipios beneficiarios. Dado que se
trata de un esfuerzo colectivo, que además se desarrolla por primera vez en la
región, generar las condiciones para sistematizar y socializar las mejores
prácticas de este así como de las lecciones aprendidas es fundamental para
contribuir con una replicación exitosa en la región.
PASO
8. Monitoreo, reporte y evaluación local de la implementación de la
gestión integral del riesgo y las medidas de blindaje con base en información
actualizada de las condiciones y fenómenos hidrometeorológicos. Este paso corresponde
a un objetivo de mejorar la aplicación del concepto de blindaje, así como su
implementación por parte de cada municipio.
Experiencias locales en
Centroamérica derivadas de la ejecución de este proyecto
Este proyecto se está ejecutando en los
siguientes países y municipios:
|
País |
Municipios |
Tipos
de obras o procesos beneficiarios |
|
Honduras |
Marcovia,
San Lorenzo, Goascorán, Namasigüe, Nacaome (Golfo de Fonseca) |
Gestión de sistemas de
agua potable, sistemas de infraestructura para la prestación del servicio de
agua potable, control de inundaciones que amenazan infraestructura pública |
|
El
Salvador |
Puerto
de La Libertad, Conchagua |
Muelle local sobre el
litoral, sistema de infraestructura para la prestación del servicio de agua
potable |
|
Panamá |
Aguadulce,
San Carlos |
Muelle local de
pescadores, inundaciones que amenazan infraestructura pública y domiciliar,
sistema de prestación del servicio de agua potable |
Tabla 1. Países, municipios y tipos de obras beneficiarias.
Fuente: Elaboración propia.
Los
criterios para seleccionarlas fueron los siguientes:
Ubicación costera, por la amenaza del cambio
climático con respecto al aumento del nivel del mar.
Alta propensión frente a la ocurrencia de
desastres asociados con los efectos de fenómenos hidrometeorológicos.
Contar
con infraestructura pública en riesgo producto del anterior factor.
Contar con poblaciones numéricamente
importantes como beneficiarias, que pudiesen ampliar la cobertura del proyecto
y que potencializaran sus resultados.
A continuación, se presentan tres de los casos
de estos municipios:
a. Goascorán. Comunidad del Golfo de
Fonseca, emplea como fuente de agua potable el río Goascorán y de pozos. Debido
a la modalidad de extracción practicada, el agua que se obtiene es escasa y de
mala calidad. El proyecto ha procurado facilitar el diseño para practicar una
extracción a mayor profundidad que permita aumentar la producción de agua a
largo plazo, independientemente de la estación del año (sea seca o lluviosa).
Esta agua será posteriormente potabilizada en los tanques de depuración con que
cuenta el municipio, que hasta ahora, ha enfrentado severas limitaciones,
agravadas por la sequía, para llevar el líquido a todo el casco urbano de la localidad.
b. San Carlos. Ubicado en Panamá, este
municipio cuenta con Juntas de Agua, que asumen en el medio rural la extracción
y distribución del agua potable en cada comunidad del país. Están adscritas al
Ministerio de Salud, pero son autónomas en su gestión. Esto ha llevado a que en
el caso de este municipio, en el Cerro La Silla, donde se ubica el acuífero que
explotan, existan tantas tomas como juntas de agua hay al día de hoy, lo que
reduce la capacidad de extracción e impide mejorar el manejo de la explotación
del acuífero. En este caso, el componente de gobernabilidad ha destacado,
lográndose por primera vez, que las 14 juntas de agua trabajen de forma
conjunta en la elección de una modalidad de explotación más sostenible para
todas a largo plazo.
c. La Libertad. Este puerto es uno de
los más importantes para la pesca y el turismo nacional e internacional en El
Salvador. Su muelle, muy antiguo, sirve de plataforma comercial a la pesca
regional del país. Está amenazado por el aumento del nivel del mar y las
marejadas, como las ocurridas en 2015, que dañaron parte de la estructura. Fue
elegido por el municipio debido a que se trata de una infraestructura insigne
para la población local y para el país en general. El blindaje en este caso,
consistió en identificar el riesgo de la estructura, y proponer posibles
diseños que contribuya a que este municipio cuente con un muelle de prolongada
vida útil, a pesar del probable aumento de las marejadas por efecto del cambio
climático.
Logros del proyecto
A la fecha, puede señalarse como logros de
este proyecto, los siguientes:
Se ha
llevado a la escala local el discurso técnico de la gestión del riesgo de
desastre y de los desafíos que impone el cambio climático, brindando un recurso
concreto en la forma de este mecanismo, como medida de adaptación.
Se ha
logrado difundir el concepto amplio de la gestión del riesgo como una
problemática de desarrollo, que solo puede solventarse mediante la introducción
de políticas públicas a largo plazo, lo que va mucho más allá del fomento de
esquemas de preparativos ante desastres. Dichos preparativos, útiles para
responder a un evento dañino, no lograr resolver la causalidad de los
desastres.
Se ha incidido en ayudar a comprender y en
apropiar a las municipalidades y a otros actores locales con respecto a la
relación entre las decisiones técnicas y administrativas que adoptan y sus
efectos, con respecto al aumento o la disminución del riesgo de desastres, así
como de la vulnerabilidad ante el cambio climático.
Se ha apoyado la
activación o reactivación de las redes locales de actores individuales e
institucionales afines a las problemáticas sobre las que interviene el
proyecto, para mejorar el conocimiento y las capacidades del municipio y la
colaboración de la población con el gobierno local, a través del componente de
gobernanza y diálogo social.
Lecciones aprendidas del proceso
Los esquemas de
abordaje a escala local deben partir del criterio de que los municipios
centroamericanos son altamente heterogéneos, tanto en cuanto a sus capacidades
como en cuanto a los recursos humanos, económicos y técnicos con que cuentan,
lo que incrementa el desafío por desarrollar medidas que cumplan las
expectativas y que sean útiles y pertinentes para una mayoría de todos estos
municipios, si no para todos ellos.
Todo mecanismo de apoyo
para resolver dicha problemática debe aportar condiciones que contribuyan
directamente al fortalecimiento de capacidades locales a largo plazo, por parte
de los municipios y de las organizaciones locales, es decir, debe brindar
herramientas concretas, aplicables, replicables, con capacitación y autonomía
en su aplicación.
Las medidas no estructurales, en lo que respecta al
blindaje climático, son tan pertinentes como las estructurales, pero están
enfocadas en la toma de decisiones, lo que requiere de una mayor comprensión de
parte de todos los actores en lo que respecta a mejorar la gestión de procesos
ligados a recursos locales vulnerables a la variabilidad climática y el cambio
climático.
Referencias bibliográficas
Asian Development Bank. (2005). Climate proofing: a
risk-based appoach to adaptation. Manila,
Filipinas : ADB.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
(2010). Nota conceptual: hacia un blindaje climático de la
infraestructura pública. San Salvador, El Salvador : PNUD.