NEXO MUTUO ENTRE DESIGUALDAD Y
VULNERABILIDAD ANTE LOS DESASTRES EN LA CONSOLIDACIÓN DE UNA PROPUESTA PARA UN
MARCO DE PROMOCIÓN DE LA RESILIENCIA COMUNITARIA
Dr. Glauco Ulises Quesada R.
Universidad Santa Paula
Universidad para la Cooperación
Internacional
RESUMEN
La
disertación tiene como objetivo establecer la relación entre la gestión del
riesgo y la respuesta a emergencias, desastres y crisis con la inequidad social
y la pobreza, para abordar vacíos en la definición de un marco de acción
facilitador de la resiliencia comunitaria. Se analiza en primera instancia el
marco de referencia sobre gestión del riesgo y la división del componente
vulnerabilidad al menos en tres grandes componentes interdependientes:
susceptibilidad, capacidades de enfrentamiento y capacidad adaptativa. Posteriormente,
se examina la relación entre desastres, inequidad social y pobreza,
considerando el impacto en las poblaciones más vulnerables, sus dificultades
para la recuperación durante eventos recurrentes y la necesidad de de visiones alternativas de la vulnerabilidad más allá de
su relación con las amenazas de origen natural. Finalmente, se abordan los
desafíos para la acción, incluyendo:
1.
La
revisión de medio término del Marco de Sendai (Naciones Unidas, 2021), como
detonante de nuestra propia valoración del progreso realizado.
2.
La
integración del modelo de desarrollo imperante con la necesidad de incorporar
variables adicionales de protección social que forjen nuevos marcos de acción y
competencias para los emergentes gestores del riesgo.
3.
El
valor de la acción legislativa para actualizar la normativa nacional,
adaptándola a estas nuevas formas de ver un mundo en constante transformación.
4.
El
fortalecimiento de la gobernanza para una mejor respuesta, incluyendo acciones
en curso para fortalecer la capacidad de los gobiernos y estructuras locales.
5.
Mejorar
los mecanismos de movilización y coordinación de acciones público-privadas y de
la sociedad civil.
6.
Promover
la resiliencia comunitaria.
PALABRAS CLAVES:
Desigualdad; Exclusión;
Pobreza; Vulnerabilidad; Reducción de desastres; Respuesta a desastres;
Construcción social del riesgo.
ABSTRACT
The dissertation aims to establish
the relationship between risk management and response to emergencies,
disasters, and crises with social inequity and poverty, addressing gaps in
defining a framework for facilitating community resilience. Initially, it analyzes
the reference framework on risk management and divides the vulnerability
component into at least three major interdependent components: susceptibility,
coping capacities, and adaptive capacity. Secondly, it examines the
relationship between disasters, social inequity, and poverty, focusing on the
impact on the most vulnerable populations, their difficulties in recovery
during recurrent events, and the necessity and obligation to consider
alternative views of vulnerability beyond its relation to natural hazards.
Thirdly, the proposal addresses the challenges of these objectives with the
need to take actions, including:
1.
The mid-term review of the Sendai Framework (United
Nations, 2021) as a trigger for our own assessment of the progress made.
2.
Relating the prevailing development model to the need
to incorporate additional social protection variables that forge new frameworks
of action and competencies for emerging risk managers.
3.
The value of legislative action associated with
updating national regulations to consider these new perspectives in a
constantly transforming world.
4.
Strengthening governance for better responses,
including ongoing actions to enhance the capacity of governments and local
structures.
5.
Improving mechanisms for mobilizing and coordinating
public-private and civil society actions.
6.
Promoting community resilience.
KEYWORDS: Inequality,
Exclusion, Poverty, Vulnerability, Disaster reduction, Disaster response, Social construction of risk.
INTRODUCCIÓN
En
un mundo cada vez más dinámico e interconectado, la gestión de riesgos y
desastres se ha convertido en un desafío crucial para la institucionalidad y la
sociedad costarricense. Abordar este tema de trascendental importancia exige un
enfoque holístico e integral que abarque la reflexión crítica, el diálogo
abierto y la construcción de consensos entre diversos actores.
Es
fundamental reconocer la complejidad y la multidimensionalidad de los riesgos y
desastres que se enfrentan. Estos no son eventos aislados, sino procesos
dinámicos que se construyen a partir de las realidades cotidianas del país,
marcadas por la desigualdad, la vulnerabilidad y la incertidumbre.
En
este contexto, resulta imperativo trascender la visión tradicional de la
gestión de desastres como una mera respuesta a emergencias. Se hace necesario
avanzar hacia un enfoque preventivo, proactivo y transformador que aborde las
causas estructurales de la vulnerabilidad y promueva la construcción de
resiliencia en todos los ámbitos de la sociedad.
Es
necesario desde diferentes escenarios, reflexionar sobre un tema de importancia
trascendental para la institucionalidad y la sociedad costarricense con el que
construir un diálogo abierto, honesto y diverso entre actores políticos,
institucionales, sectoriales y de la cooperación internacional, entre otros.
Abordar
los espacios de discusión con la mirada puesta en ese conjunto de realidades
complejas, cargadas de incertidumbre, que se enfrentan cada vez que se responde
al embate de una emergencia, crisis o desastre, cuyas causas, efectos e
impactos se construyen en lo cotidiano a la par de nuestras diferentes
realidades país.
Vale
la pena recordar que la declaración de las Naciones Unidas del 13 de octubre
como el Día Internacional de Reducción de los Desastres del año 2023, bajo el
lema y fondo temático de “combatir la desigualdad para un futuro resiliente”,
nos convoca a recordar y a reflexionar sobre los grados de afectación que la
materialización súbita o extendida en el tiempo de los riesgos y han tenido
sobre nuestras comunidades y personas más vulnerables, ya sea en los espacios
rurales o urbanos.
Nos
convoca a recordar a las víctimas de desastres pasados, ocurridos en el país y
a nivel global, que en un abrir y cerrar de ojos, perdieron a seres amados, sus
bienes materiales y sus modos de subsistencia, en mucho, debido a la inequidad
en el acceso a bienes y servicios esenciales, en condiciones insuficientes para
alcanzar su recuperación y fortalecer sus capacidades de enfrentamiento y
adaptación, coadyuvantes indispensables para reducir en lo posible, sus grados
de exposición y susceptibilidad, más allá de los momentos de primera
emergencia.
En
2023, el Día Internacional se centró “en la relación recíproca entre la
desigualdad y la vulnerabilidad ante los desastres: mientras que el acceso
desigual a servicios, como la financiación y los seguros, deja a las personas
vulnerables, por lo general, las más pobres, expuestas al peligro y a impactos
que exacerban la desigualdad, empujando a los grupos de mayor riesgo a una
mayor pobreza” (Naciones Unidas, 2023).
También,
recordar a las personas – hombres, mujeres y niños, que perdieron sus vidas,
por consecuencia directa o indirecta de distintas manifestaciones de la
naturaleza y que no se quisiera tener que contabilizar, pero vuelven a
nosotros, una y otra vez, conscientes de la inevitabilidad del embate súbito de
las circunstancias, pero cuestionando nuestros procederes de cara al imperativo
humanitario que se profesa de salvaguardar la vida en toda circunstancia y
aliviar el sufrimiento humano, especialmente entre quienes están menos
preparados para soportar las consecuencias de estas catástrofes (Federación
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja [IFRC],
1984).
A
la par de las encomiables intenciones que el día explícitamente promueve, de
reconocer avances logrados en prevención y reducción de desastres, enfatizar la
importancia de la colaboración y la solidaridad entre los diferentes actores
humanitarios y del desarrollo, promover una cultura de reducción de riesgo a
nivel global y del llamado a adoptar un enfoque preventivo de la reducción del
riesgo de desastres más amplio y centrado en las personas, como reflejo de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2023), podría
resultar útil plantear algunas motivaciones adicionales para el debate a
desarrollar con posterioridad a esta breve introducción, que sin ser
excluyentes, complementen este ámbito de análisis. Entre ellos:
1.
Analizar
nuestra realidad colectiva que se invisibiliza en lo cotidiano, en lo bueno, lo
malo y lo feo, producto de las prioridades de la agenda de desarrollo y la
propia dinámica institucional.
2.
Luchar
con todas nuestras fuerzas por combatir la exclusión, la pobreza extrema y
cualquier otra condición de discriminación, basados en normas y principios de
asistencia basada en derechos, sobre los que fundamentamos nuestro accionar en
todos los tiempos, especialmente la primacía del mandato humanitario, la
imparcialidad, la neutralidad y la independencia.
3.
Revisar
nuestra propia intencionalidad, aporte, funcionamiento y camino andado por
contribuir a reducir la vulnerabilidad y la exclusión, así como favorecer
renovados enfoques de resiliencia comunitaria y gestión de riesgos con
elementos de protección social.
4.
Comprometer
nuestra acción y capacidades de vinculación para evidenciar espacios de mejora
continua de los instrumentos normativos, políticas, mecanismos de acción y
acciones de planificación estratégica y operativa en el territorio, basados en
resultados.
5.
Evaluar
y sistematizar para desaprender y volver a aprender.
De
acuerdo con lo anterior, se busca presentar una propuesta que aborde la
inequidad desde la visión de la gestión de riesgo en el país y de las variables
particulares y propias que poseen los territorios, como elementos facilitadores
de un abordaje holístico de la resiliencia comunitaria.
RECORDANDO EL SIGNIFICADO DE RIESGO A DESASTRES, COMPLEJIDAD Y
RESILIENCIA
América
Central en su conjunto y Costa Rica en particular, debido a su posición
geográfica se constituyen en territorios expuestos a una amplia y creciente
cantidad de amenazas de origen natural, socio-natural y antrópicas, entre los
que pueden mencionarse: huracanes, terremotos, inundaciones, sequías, el riesgo
climático, la degradación ambiental, los accidentes con materiales peligrosos y
tecnológicos, entre otros, que se manifiestan con efectos e impactos variables
sobre la protección de la vida, la salud, los medios de subsistencia, el medio
ambiente, la provisión de agua segura, la propiedad, entre otros aspectos, a lo
largo y ancho de sus poblaciones rurales y urbanas.
Estos
eventos reiterativos tienen impactos significativos y acumulados en la
cotidianidad de las personas, exacerban las desigualdades existentes en la
región y alteran el camino andado en la ruta hacia el desarrollo. Al momento de
delimitar las razones que ocasionan estos impactos se evidencian otras causas
que no necesariamente son el potencial destructivo de los fenómenos que los
provocan, sino que se relacionan con el crecimiento urbano desmedido e
informal, el inadecuado ordenamiento del territorio y un tema de gobernanza,
entre los factores más recurrentes. De acuerdo con la (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, 2021a), estos fenómenos se están convirtiendo en un
elemento estructural que exige cada vez más políticas públicas de gestión del
riesgo, en general, y de protección social, en particular. Fomentar la
resiliencia ante los fenómenos climáticos extremos y desastres contribuirá a
garantizar el éxito de los esfuerzos globales para erradicar la extrema
pobreza.
En
el año 2016, CNN en Español (CNN en Español, 2016) publicó una noticia que daba
cuenta de una lista de países con el mayor potencial de afectación devastadora
en caso de desastre, no solo por su grado de exposición a amenazas de origen
natural o del cambio climático diversas, sino también en consideración de
condiciones de vulnerabilidad prevalentes que exacerbaban los efectos y los
impactos de esas amenazas, en detrimento de las capacidades de enfrentamiento y
de adaptación esperadas, según las estimaciones del Índice Mundial de Riesgo,
compilado por la Universidad de las Naciones Unidas y la Alianza de Trabajos
por el Desarrollo (Alemania). La noticia es relevante para los y las
costarricenses, porque entre las primeras 15 posiciones del ranking se menciona
a 4 países centroamericanos ocupando lugares prominentes en la lista de 171
países: Guatemala (4 posición), Costa Rica (7), El Salvador (10) y Nicaragua
(14).
Según
el reporte de (University of
United Nations, 2015),
aunque las amenazas más representativas dependen de la fuerza de la naturaleza;
las condiciones de vida en las regiones afectadas, las acciones de prevención,
así como, la capacidad y calidad de la respuesta de gobiernos, autoridades
locales y comunidades, incluidas las previsiones financieras y las capacidades
adaptativas asociadas, como el nivel educativo del país, la tasa de equidad de
género, la protección de los ecosistemas, la expectativa de vida al nacer,
entre otros, pronostican siempre mayores probabilidades de manejos adecuados de
la situación, que las poseen aquellos países en las primeras posiciones del
ranking.
Para
los costarricenses con conocimiento de causa, siempre orgullosos de nuestras
instituciones y capacidades de acceso, respuesta y movilización en caso de
emergencia, esta noticia no cayó del todo bien. Para las personas actoras
activas en los sistemas de gestión, supuso la necesidad inmediata de
comprensión de los aspectos metodológicos y las estimaciones de variables y
composición de los índices y subíndices utilizados, en los que se fundamentaban
tales afirmaciones.
El
Índice Mundial de Riesgo se construye a partir de la ecuación generalmente
aceptada de riesgo (Riesgo = Amenaza * Vulnerabilidad). Sin embargo, plantea
que la gravedad de las fuerzas de la naturaleza o los embates antrópicos que
afectan a las personas; aunque importantes y representativos, no deben ser el
único factor crucial para valorarlo, sino que deben tenerse en cuenta el nivel
de desarrollo de la sociedad. (p. 8).
Estas
pretensiones del índice reafirman aquellos aspectos en que(Lavell & Chávez, 2023) viene insistiendo, sobre el
hecho irrefutable de que no son las amenazas por sí mismas las que más inciden
en los efectos e impactos negativos de los desastres, sino las condiciones
prevalentes de exposición y vulnerabilidad que facultan la construcción social
del riesgo. Ejemplo de ello son los efectos e impactos posteriores a la
pandemia COVID-19, en la que se constata cada vez de forma más precisa que han
sido las poblaciones más vulnerables, las más pobres, las que sufrieron los
mayores riesgos de contagio (Dizioli & Pinheiro, 2020) (CEPAL, 2021a), los cuales, junto a las
medidas de control adoptadas por los gobiernos, sufrieron el debilitamiento y
el empobrecimiento aumentado de la población.
Se
integran entonces, variables e indicadores de relacionamiento del riesgo a
desastres y el riesgo cotidiano, al que se ven expuestas las poblaciones
rurales y urbanas a lo largo y ancho de la región, que consideran las
siguientes dimensiones adicionales de análisis:
1.
La
probabilidad de que el evento suceda: el grado de exposición a amenazas sean
terremotos, huracanes, inundaciones, sequías, el incremento del nivel del
océano, entre otros.
2.
¿Qué
tan vulnerables (grado de susceptibilidad) son las personas expuestas a esas
amenazas? Así como, sus grados de dependencia en la infraestructura pública,
condiciones de ingreso, nutrición y marco económico general.
3.
¿Hasta
qué punto pueden estas comunidades hacer frente a estas amenazas? ¿Qué grado de
capacidades de afrontamiento poseen? dependencia gobierno, cuidado médico,
seguridad, etc.
4.
¿Está
la sociedad tomando medidas preventivas para enfrentar los peligros naturales
que deben tenerse en cuenta en el futuro? ¿En qué grado desarrollamos
capacidades adaptativas (eventos futuros, cambio climático)?
Al
tiempo de la discusión académica sobre estos temas, se enfrenta en el contexto
país, sequías en Guanacaste, los embates del Fenómeno del Niño, la actividad
del Volcán Turrialba, el paso devastador del Huracán Otto en 2016, las
erupciones del Volcán Poás, la Tormenta Tropical NATE en 2018, la serie
acumulada de “pequeñas emergencias o eventos” como las inundaciones en San
José, la afectación de cosechas de fresas o la constante actividad sísmica, y
la pandemia del COVID-19, entre otros eventos que pusieron en evidencia que más
allá del más allá del fenómeno físico que interviene en el evento, subyacen condiciones
de vulnerabilidad y resiliencia de las poblaciones, y de los medios de vida,
también, los insuficientes esfuerzos por gestionar el riesgo de desastre desde
los sectores y territorios (Brenes, 2016).
Para
el caso de la inundaciones en San José, ya no solo es la presencia de
precipitaciones (lluvias) extraordinarias, sino que se conjuntan las
desbordadas capacidades hidráulicas en algunas secciones del sistema pluvial
que no crece al ritmo que lo hace la urbanización circundante, así como el inadecuado
manejo de desechos sólidos en asentamientos formales e informales
(principalmente residuos sólidos y grasa de cocción de alimentos), que provocan
adoptar soluciones técnicas, acciones regulares de fortalecimiento de capacidad
y de nuevas conciencias de la relación personas – ciudad – entorno y de estructuras
técnico operativas que aseguren el alcance de los cometidos. En opinión de las
autoridades municipales (Brenes, 2016) estos y otros elementos incrementan la
vulnerabilidad y la exposición de las personas que habitan y transitan la
ciudad y se han vuelto grandes retos para hacer de San José una ciudad capital
resiliente. Retos que se multiplican en todos los cantones del país en grados
mayores de gravedad, puesto que una representativa mayoría de municipalidades
no posee una estructura dedicada a la gestión del riesgo per se.
La
magnitud y el potencial destructivo del Huracán Otto a su paso por Costa Rica,
puso en evidencia: (Programa Estado de la Nación, 2017) (Montero &
Esquivel, 2017):
•
La
vulnerabilidad social creciente, la falta de planificación y debilidades de la
gestión prospectiva (El conjunto de acciones que se planifican y realizan con
el fin de evitar el riesgo futuro).
•
La
capacidad del sistema para atender la situación desde las capacidades de
respuesta y de organización en el nivel local.
•
La
correlación entre vulnerabilidades y necesidades insatisfechas de la población.
•
La
débil aplicación del ordenamiento territorial con criterios de riesgo en
comunidades ubicadas a lo largo de ríos y con amenazas previamente
identificadas y con responsabilidades compartidos en varios niveles desde lo
local a lo nacional.
Puede
derivarse de este corto listado de hallazgos, que existen consideraciones
vinculantes con situaciones perpetuadas en el tiempo, que transcienden el
ámbito de la gestión de riesgo per se y que se vinculan con la consideración de
la planificación del desarrollo y su correspondiente adaptación estratégica por
parte de los conductores y gestores del desarrollo nacional, cuestiones que nos
permiten introducir el concepto de resiliencia que se desea proponer y
promover.
Se
debe partir entonces, del reconocimiento de la naturaleza dinámica de las
comunidades y sus vulnerabilidades, cómo lo indica la IFRC:
Con el fin de abordar esa
realidad, en el enfoque de la Federación Internacional se combina la
preocupación humanitaria por subsanar amenazas inminentes con los esfuerzos
sostenibles a más largo plazo y el fortalecimiento institucional,
tradicionalmente asociados con el ámbito del desarrollo. Al contar con mayor
capacidad para adaptarse y hacer frente a desastres, crisis, disturbios y
tensiones, las comunidades pueden preservar los logros alcanzados en materia de
desarrollo y aprovecharlos para superar los efectos de las vulnerabilidades
subyacentes a las que están expuestas. (2014, p. 6)
La
resiliencia ante desastres se refiere a la capacidad de individuos,
comunidades, organizaciones y sistemas expuestos a desastres, crisis y
vulnerabilidades subyacentes, a resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de
los impactos de los desastres y a situaciones cambiantes, sean de origen
natural, antrópico, tecnológico o biológico, entre otros, reducir sus
consecuencias y luego recuperarse, sin poner en entredicho, en la medida de lo
posible, sus perspectivas a largo plazo (Federación Internacional de Sociedades
de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 2021).
La
resiliencia, tal y como indica la Federación Internacional de Sociedades de la
Cruz Roja y de la Media Luna Roja, se puede describir
como “un proceso de adaptación que tiene lugar antes, durante y después de un
acontecimiento adverso” (2014, p. 6). Además, se puede observar y fortalecer en
diversos niveles:
1.
Nivel
individual: una persona resiliente goza de buena salud; tiene los
conocimientos, las destrezas, las competencias y la mentalidad para adaptarse a
nuevas situaciones y mejorar su vida y la de su familia, sus amigos y su
comunidad; es una persona que ha fomentado su autonomía.
2.
Nivel
familiar: una familia resiliente cuenta con miembros dotados de esa capacidad.
3.
Nivel
comunitario: una comunidad resiliente fortalece la capacidad para resistir y
superar las crisis de las personas y las familias que la integran.
4.
Gobiernos
locales: puede fortalecer o debilitar la resiliencia en los planos individual,
familiar y comunitario ya que es responsable del desarrollo de las
infraestructuras, la labor de mantenimiento, los servicios sociales y la
preservación del estado de derecho.
5.
Gobiernos
nacionales: la resiliencia a este nivel guarda relación con las políticas, los
sistemas de protección social, las infraestructuras, las leyes y demás aspectos
de buen gobierno y puede tener profundas repercusiones en la resiliencia
comunitaria.
6.
Organizaciones
locales de base social, incluidas sus filiales y sus voluntarios: aportan
contribuciones esenciales para el fomento de la resiliencia a todo nivel.
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 2014, p. 6)
El
concepto de resiliencia es importante por varias razones (IFRC, 2014) (CEPAL,
2021a):
1.
La
resiliencia permite reducir impactos negativos de los desastres. Las
comunidades y sistemas resilientes pueden resistir mejor el choque inicial y
minimizar la destrucción.
2.
La
resiliencia salva vidas. Las medidas de preparación, como sistemas de alerta
temprana y planes de evacuación, son componentes clave de la resiliencia y
pueden ayudar a proteger vidas humanas.
3.
La
resiliencia ayuda a proteger los bienes, la infraestructura y los recursos
naturales. Esto reduce los costos económicos y la pérdida de recursos valiosos.
4.
Las
comunidades y sistemas resilientes pueden recuperarse más rápidamente después
de un desastre. Esto acelera la vuelta a la normalidad y reduce la duración de
la interrupción.
5.
La
resiliencia no solo implica resistir desastres actuales, sino también promover
la capacidad de adaptarse y reducir la vulnerabilidad, incluyendo aquellos
relacionados con el cambio climático.
6.
La
resiliencia reduce el impacto económico de los desastres. Esto es crucial para
la estabilidad económica de las regiones y los países.
7.
La
resiliencia es fundamental para la planificación de la sostenibilidad. Permite
que las comunidades y sistemas sigan funcionando de manera efectiva y
sostenible en un mundo donde los desastres son una realidad.
El
enfoque hacia la resiliencia debe tomar en cuenta la amplitud del término
“comunidad” y sus diversas formas y modalidades. Pertenecer a estas
“comunidades”, a. Por ejemplo, la Federación Internacional de Sociedades de la
Cruz Roja y de la Media Luna Roja, definen diferentes
significados para comunidad:
…el grupo de personas que viven en una
determinada zona geográfica; que comparten los mismos valores, cultura y
normas, y que configuran una estructura social que ha evolucionado con el
tiempo; y puede aludir a un grupo de personas en los planos local, nacional o
internacional; y describir a un conjunto de personas agrupadas en torno a
intereses específicos o generales. (2014, p. 10)
RELACIÓN ENTRE DESASTRES, INEQUIDAD Y POBREZA
Según
Cordero (citado por Universidad de Costa Rica, 2017, párr. 16) “los efectos
adversos de diversos fenómenos naturales alrededor del mundo son favorecidos
por estilos de vida insostenibles con el medio ambiente”. Estos modelos de
desarrollo no solo son desiguales, sino que favorecen la exclusión social y
provocan que las comunidades excluidas se vean más afectadas por los diversos
fenómenos (Universidad de Costa Rica, 2017, párr. 17).
La
inequidad se refiere a la desigualdad o distribución desigual de recursos,
oportunidades y poder en una sociedad. En el contexto de desastres, la
inequidad puede manifestarse de varias formas, como la falta de acceso
igualitario a servicios de respuesta y recuperación, la discriminación en la
asignación de recursos de ayuda y la marginalización de comunidades más
vulnerables, colocándolas en una posición desventajosa.
Las
personas y comunidades que ya enfrentan condiciones de vida precarias tienen
menos capacidad para prepararse, responder y recuperarse de un desastre.
Además, las políticas y prácticas discriminatorias pueden agravar aún más la
desigualdad en la respuesta y recuperación después de un desastre. Por lo
tanto, es fundamental abordar la inequidad y la vulnerabilidad para reducir el
impacto negativo de los desastres en las poblaciones más marginadas y promover
una recuperación más equitativa y sostenible.
Algunos
ejemplos de cómo esas condiciones de inequidad afectan de manera
desproporcionada a las personas vulnerables durante el desastre y en situación
de pobreza, son:
1.
Las
brechas en educación, infraestructura y oportunidades económicas perpetúan la
inequidad social. Las familias con bajos ingresos tienen menos recursos para
prepararse y recuperarse después del suceso de algún evento con potencial
destructivo.
2.
La
pérdida de activos: vivienda, ahorros, cultivos, tierras. y posesiones o su
consumo inevitable, son claramente factores de exclusión y de empobrecimiento.
3.
Suelen
vivir en asentamientos con precarias condiciones estructurales que los hacen
más susceptibles a daños, durante un desastre y aumentan sus grados de
vulnerabilidad, expuestas a inundaciones y deslizamientos de tierra, y en zonas
rurales propensas a las sequías, por ejemplo, lo que significa que también
suelen estar expuestas a los extremos climáticos.
4.
Las
familias que pierden sus viviendas, cultivos o medios de subsistencia, se ven
obligadas a depender aún más de la asistencia externa y pueden tener
dificultades para recuperarse económicamente.
5.
Por
lo general carecen de acceso a la información y a los servicios de apoyo
necesarios para prepararse a responder a los desastres, o incrementar sus
capacidades y competencias para proteger sus activos o contratar seguros para
distribuir el riesgo.
Sin
embargo, la relación inequidad, desastres y pobreza se complica por el efecto
que tienen los propios desastres sobre las personas vulnerables. Los efectos de
la muerte de un miembro de la familia sobre el resto del hogar son
significativos e incluyen la pérdida de ingresos. Sin embargo, los desastres
también afectan los ingresos, los activos y los ahorros de los supervivientes,
lo que puede provocar reveses a largo plazo en materia de salud, educación y
oportunidades de empleo debido a desventajas como la desnutrición y el abandono
de la escolaridad. (Wilkinson & Peters, 2015).
La
evidencia de una serie de estudios a diferentes escalas sugiere que los
desastres pueden causar empobrecimiento, ya que las personas se ven obligadas a
vender o consumir los pocos activos que tienen, profundizando su pobreza y
socavando su capital humano. Esto, a su vez, socava la capacidad de las
personas para anticipar y absorber los impactos de eventos extremos posteriores
o adaptarse para enfrentar crisis futuras, perpetuando el ciclo de
vulnerabilidad. Algunos ejemplos de impactos asociados a corto plazo o a largo
plazo asociados a los procesos de desarrollo (Wilkinson & Peters, 2015)
podrían ser:
1.
La
pérdida de vidas humanas, empobrecimiento e incremento de la desigualdad de las
personas vulnerables.
2.
El
desplazamiento interno o migratorio de personas.
3.
La
pérdida de fuerza laboral y reducción de la producción (cultivos, industria) y
el aumento de los costos de recuperación.
4.
La
pérdida de infraestructura pública vital.
5.
El
desvío del gasto público y privado hacia las etapas de la emergencia.
6.
El
aumento del gasto en importaciones para satisfacer las demandas internas de
bienes y servicios.
7.
Aumento
de la deuda en respuesta a las necesidades de recuperación
8.
Interrupción
a largo plazo de la cadena de suministro
9.
Reubicación
de sectores productivos (regional o internacionalmente)
10.
Reducción
de los niveles de ingresos y consumo.
11.
Crecimiento
económico más lento debido a las consecuencias a largo plazo de la reducción de
la inversión en capital físico y humano.
12.
Impacto
en la planificación del desarrollo.
13.
Presiones
sobre los servicios de emergencia y las capacidades de respuesta del gobierno.
14.
Las
implicaciones económicas y de tiempo de la reconstrucción y recuperación a
largo plazo.
Los
niveles de exposición a estos eventos extremos también están aumentando,
impulsados por tendencias de desarrollo global como:
1.
El
crecimiento de la población
2.
La
urbanización (donde los recién llegados se ven obligados a vivir en lugares
marginales y propensos a peligros)
3.
Personas
que viven cada vez más en zonas costeras y llanuras aluviales
4.
La
degradación o pérdida de ecosistemas naturales (que sirven como barreras contra
las inundaciones)
Un
claro ejemplo de esto son las recientes estimaciones de la CEPAL, 2021b) que
indican que América Latina y el Caribe ha sido la región más afectada por la
pandemia COVID-19; “a octubre de 2021 registraba el 18,5% de los contagios y el
30,3% de las muertes en el mundo, pese a que su población representa solo el
8,4% del total mundial”. Además, la CEPAL ha estimado que:
Esto ha tenido un impacto desgarrador en
las economías latinoamericanas y caribeñas. (…) en 2020 la caída del PIB fue
del 6,8%, mientras que el impacto social puede resumirse en una masiva salida
de las mujeres del mercado de trabajo, un aumento de 22 millones de personas en
situación de pobreza (hasta un total de 209 millones, el 33,7% de la población
de América Latina) y un incremento del coeficiente de Gini del 2,9%. (2021b, p.
9)
Continuando
con CEPAL (2021b), después del embate de la pandemia COVID-19 afirma que:
La región es más desigual, hay una mayor
cantidad de personas en situación de pobreza y las mujeres han resultado las
principales afectadas por la salida sin retorno del mercado laboral, entre
otros motivos, por su dedicación a labores de cuidado no remunerado.
Los impactos sociales de los
desastres acrecientan aún más las pérdidas económicas, así como, revelan y
amplifican las desigualdades preexistentes en los territorios afectados. (p. 9)
Las
variables asociadas al riesgo climático deben también ser consideradas
integralmente a la hora de establecer estos relacionamientos, no solo por su
potencial asociativo con amenazas y vulnerabilidad prevalentes en los
territorios, sino por las consideraciones que predicen que el cambio climático
desacelerará el crecimiento económico, hará más difícil la reducción de la
pobreza y erosionará aún más la seguridad alimentaria, además de prolongar las
trampas de pobreza existentes y crear otras nuevas, particularmente en áreas
urbanas y focos emergentes de hambre, en opinión del IPCC (Wilkinson &
Peters, 2015). Aunque es difícil desentrañar la importancia relativa de cada
uno de estos factores contribuyentes, se sabe que las pérdidas por desastres
han aumentado rápidamente y que hoy en día hay más desastres vinculados a
fenómenos climáticos extremos (a diferencia de peligros geofísicos) que en el
pasado (Wilkinson & Peters, 2015).
Finalmente,
la CEPAL indica que:
La promoción de la resiliencia social,
mediante el fortalecimiento de las capacidades de prevención, adaptación y
respuesta (…) es clave en la consecución del objetivo de reducir esos impactos,
sin perjuicio de las acciones de resiliencia institucional necesarias para
fortalecer las capacidades públicas para atender de manera integral y
articulada los requerimientos de corto, mediano y largo plazo. (CEPAL, 2021b,
p. 9)
DESAFÍOS EN LA BÚSQUEDA DE COMUNIDADES MÁS RESILIENTES Y
EQUITATIVAS
La revisión de medio término del Marco de Sendai, como detonante
de nuestra propia valoración del camino recorrido.
En
el mes de mayo de 2023 se realizó la evaluación de medio término del Marco de
Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, buscando valorar
los avances y desafíos de su aplicación hacia el logro del resultado y el
objetivo del Marco de Sendai y sus metas globales para el 2030, y en particular
para acelerar los esfuerzos para fortalecer la resiliencia ante los desastres.
Algunos apartados de la resolución resultante (Naciones Unidas, 2021), de
interés para esta presentación son:
1.
La
evidencia de resultados positivos en general de su aplicación, aunque el ritmo
es insuficiente y desigual. Los progresos siguen menoscabados por el escaso
acceso a los datos sobre desastres, los conocimientos sobre los riesgos, la
tecnología y la financiación, así como por la baja prioridad que se asigna a la
reducción del riesgo de desastres y las escasas medidas que se adoptan para
lograrla, por medios como la acción climática.
2.
El
reconocimiento de la complejidad creciente y sistémica de la gestión de riesgos
y sus potenciales efectos en cascada en distintos sectores, zonas y niveles
geográficos de aplicación.
3.
El
reconocimiento de la obsolescencia de las estrategias convencionales de gestión
de desastres, de ahí el compromiso por abordar la reducción del riesgo de
desastres y el aumento de la resiliencia ante ellos, con un renovado sentido de
urgencia en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la
pobreza en las esferas económica, social y ambiental y la coherencia de los
instrumentos y herramientas pertinentes para la reducción del riesgo de
desastres, como los relativos al cambio climático, la biodiversidad, el
desarrollo sostenible, la erradicación de la pobreza, el medio ambiente, la
agricultura, la salud, la alimentación y la nutrición y otros ámbitos, como
corresponda.
La
planificación de Costa Rica frente a los requerimientos del Marco de Sendai ha
sido siempre ejemplar. Sin embargo, la necesidad de promover los ajustes
necesarios en tanto planificación, transformación institucional y vínculos de
acción para proveer un marco legal y de acción que los considere, parece ser
uno de los principales insumos para concebir nuevos mandatos institucionales y
correlaciones de competencias que se diluyen en la institucionalidad.
El relacionamiento del modelo de desarrollo imperante con la
necesidad de incorporar variables adicionales de protección social forjadora de
nuevos marcos de acción y competencias de los emergentes gestores de riesgo.
En
el capítulo sobre inversión pública y la planificación del desarrollo en el
corto, mediano y largo plazo del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión
Pública Rogelio Fernández Güell 2023-2027 (Ministerio de Planificación y
Política Económica, 2022), el estado costarricense adoptó su compromiso para
con la reducción de desastres en general, y la vulnerabilidad en específico, lo
que permite establecer que:
El Estado como conductor y orientador de
la sociedad costarricense tiene el deber de incidir en la reducción del riesgo
a desastres, incluyendo los riesgos derivados del cambio climático. Esto
implica revertir las condiciones de vulnerabilidad de la infraestructura
pública y no generar nuevas vulnerabilidades o peligros con el objetivo de
contribuir a su sostenibilidad y a la disminución de las pérdidas y daños
económicos, sociales y ambientales que perjudican el desarrollo de nuestra
sociedad. Por ello, los temas de riesgos ante amenazas naturales, incluyendo
los efectos del cambio climático, deben formar parte de todo proceso de
planificación, y en el tema de inversión pública, se traduce en infraestructura
resiliente y sostenible para contribuir con los objetivos de un modelo de
desarrollo que responda a las prioridades de desarrollo nacional ante las
necesidades sociales percibidas. (p. 325)
Los
desastres están vinculados al modelo de desarrollo imperante, son directamente
proporcionales a la capacidad de generación de riesgo que nuestro modelo de
desarrollo promueve o soporta. El modelo conlleva a riesgos y deben ser
adecuadamente atendidos, consecuencia de la gestión de riesgo compensatoria,
aquella que refuerza la resiliencia social y económica de las personas y las
sociedades ante el riesgo residual que no es posible reducir de manera
efectiva.
Los
riesgos que se crea que deben ser trabajados y manejados, pero no promoviendo
su incremento o evolución. Y la única manera que sean decrecientes, en la
visión prospectiva del riesgo, es generando variaciones en el modelo de
resiliencia que se busca resaltar con el día de hoy. El marco legislativo debe
ser suficientemente comprensivo para generar cambios en el modelo que permitan
atenuar la magnitud de los riesgos inevitablemente producidos a efectos de
generar mecanismos compensatorios a pesar de la máxima de que no haya riesgo
cero (riesgo residual). La rectoría de la gestión del riesgo en el país
necesita más gestores de riesgo especialistas desde el punto de vista del
desarrollo y no necesariamente solo especialistas en desastres (Montero y
Esquivel, 2023).
Como
se viene afirmando, los desastres recalcan la importancia de priorizar la
resiliencia en la planificación del desarrollo. Esto implica fortalecer la
infraestructura, los edificios y las comunidades para resistir mejor los
impactos de futuros desastres. La inversión en medidas de mitigación, como
sistemas de alerta temprana, zonificación de riesgos y regulaciones de
construcción más estrictas parecen ser alternativas consistentes con estas
pretensiones, sin embargo, deben complementarse con evaluaciones de riesgos
periódicas para identificar las áreas más vulnerables a desastres y tomar
medidas para reducir esas vulnerabilidades.
Los
gobiernos y las organizaciones deben considerar opciones de financiamiento para
la preparación y respuesta ante desastres, así como la posibilidad de
configurar y poner a disposición, seguros de catástrofes para mitigar el
impacto económico. Ese tema de los seguros, excluyente en sí mismo, debe
evolucionar para asegurar mecanismos de comprensión de su alcance,
posibilidades de adopción y costos adecuados para las personas individuales.
Las
comunidades deben estar involucradas en la planificación del desarrollo y en la
toma de decisiones relacionadas con la gestión de desastres. Su conocimiento
local es un activo demasiado valioso para omitirse. De ahí que la capacitación
y la educación comunitaria, municipal e institucional, como mecanismos para el
fortalecimiento de la capacidad en temas de preparación para desastres y
respuesta de emergencia se vuelven esenciales en la planificación del
desarrollo. La comunidad y los actores involucrados deben saber cómo reaccionar
y prepararse, gracias a procesos educativos diversos.
Después
de un desastre, la planificación del desarrollo debe enfocarse en la
recuperación sostenible. Esto implica no solo reconstruir, sino también
considerar cómo mejorar la calidad de vida de la población afectada. En un
contexto de cambio climático, los desastres relacionados con el clima, como
inundaciones y sequías, deben ser tenidos en cuenta en la planificación del
desarrollo sostenible.
El valor de la acción
legislativa asociada a la actualización de la normativa nacional que considere
estas nuevas formas de ver un mundo en constante transformación.
Los
representantes legislativos y las autoridades políticas desempeñan un papel
crucial en la reducción de los impactos negativos de los desastres, la
inequidad y la pobreza en Costa Rica, en tanto pueden:
1.
Fortalecer
el marco legal y las políticas relacionadas con la gestión de riesgo y la
gestión de desastres, la planificación integral del desarrollo y la reducción
de la pobreza.
2.
Incentivar
las capacidades locales para hacer frente a los desastres, motivar una cultura
de resiliencia de base local y contribuir a combatir la pobreza, sea a través
de capacitación continua, apoyo financiero y acceso a recursos para implementar
medidas preventivas.
3.
Fomentar
la participación dialógica con las comunidades afectadas, facilitando espacios
para escuchar, debatir y construir alternativas de solución, sobre la base de
las necesidades y preocupaciones de sus integrantes.
4.
Facilitar
alianzas estratégicas con organizaciones internacionales, ONG, sector privado y
otros actores relevantes para abordar los desafíos de manera conjunta. Estas
alianzas pueden permitir una mayor movilización de recursos, intercambio de
conocimientos y experiencias, así como, colaboración en proyectos específicos.
El fortalecimiento de la
gobernanza para mejor responder, incluidas las acciones en curso para
fortalecer la capacidad de los gobiernos y estructuras locales.
El
fortalecimiento de la gobernanza para mejorar la respuesta a desastres,
emergencias y crisis implica adoptar acciones y medidas diseñadas para aumentar
la capacidad, eficacia y mejoramiento constante de la calidad de sus
instrumentos, así como aquellos de las estructuras locales involucradas, como por ejemplo: los Comités Locales de Emergencia,
Asociaciones de Vecinos, ONG locales o grupos voluntarios organizados.
Estas acciones
constantes e iterativas parten de campañas de concienciación y educación
pública sobre riesgos, medidas de autoprotección y de respuesta, así como, de
programas educativos basados en competencias para funcionarios y personal de
primera respuesta para evaluar riesgos y manejar emergencias. La
implementación, uso adecuado y mantenimiento de sistemas de monitoreo y alerta
temprana para amenazas naturales y antropogénicas, junto a medidas de
prevención basadas en la naturaleza se constituyen en elementos referentes del
grado de organización que dichas comunidades van alcanzando y un indicador de
sus capacidades de anticipación, respuesta y recuperación.
La elaboración
de planes de emergencia y contingencia a nivel nacional, regional y local,
permiten mantener la integración coordinada de los esfuerzos, una ruta de
acción compartida, respuestas coordinadas y mecanismos de control de monitoreo
adaptadas a las realidades y capacidades locales. La realización constante de
simulacros y ejercicios de respuesta validan y mejoran los planes existentes.
Mejorar
los mecanismos de movilización y coordinación de acciones público-privadas y de
sociedad civil.
La optimización
de los mecanismos de movilización y coordinación entre los sectores público,
privado y de la sociedad civil es fundamental para abordar eficazmente los
desafíos complejos del mundo actual. Esta colaboración multisectorial fomenta
la sinergia, potencia el impacto social y facilita la implementación de
iniciativas sostenibles en áreas amplias y diversas como medio ambiente,
cultura de paz y seguridad y consecuentemente resiliencia y colaboración.
Las estrategias
para promover la colaboración multisectorial implican, sin que estén limitados
a la lista, los siguientes habilitantes: acuerdos de cooperación, plataformas
de coordinación, fondos de cofinanciación, voluntariado, investigación
conjunta, entre otras iniciativas. Muchos factores intervienen en la compleja y
a veces complicada dinámica de estos mecanismos de colaboración: los diferentes
intereses y prioridades, la falta de confianza y comunicación o la desigualdad
de poder por mencionar algunas (Sphere Standards, 2014)
La aplicación
consistente y evolutiva de mecanismos validados, permite abordar los desafíos
con buenas prácticas variadas, aseguradoras de mecanismos de diálogo y
resolución de conflictos y promotores de la transparencia y rendición de
cuentas, como lo puede ser la Guía de la Cruz Roja y la Media
Luna Roja para la Participación comunitaria y la rendición de cuentas a
la comunidad (IFRC, 2017).
El
fortalecimiento de la colaboración entre los sectores público, privado y de la
sociedad civil es un proceso continuo que requiere compromisos sostenidos por
parte de los involucrados. Al abordar los desafíos mencionados e implementar
las estrategias y mecanismos descritos, es previsible avanzar hacia un futuro
más próspero, sostenible e inclusivo. La colaboración multisectorial representa
una herramienta poderosa para la transformación social y el desarrollo
sostenible, ofreciendo un marco propicio para la innovación, la acción
colectiva y la generación de soluciones duraderas a los retos complejos del
presente y del futuro.
A
MANERA DE CONCLUSIÓN
Podemos hacerlo mejor. Mejor que el
cambio climático
galopante y las pandemias… Debemos hacer
algo mejor que un mundo siempre al
borde del abismo, un castillo de naipes socioecológicos. Nos lo debemos a nosotros mismos, a los
demás, a nuestros hijos y a sus hijos. (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo [PNUD], 2024, p. 3)
La
relación entre desastres, inequidad y pobreza es innegable. Los eventos
catastróficos afectan principalmente a aquellas personas que ya están en una
posición vulnerable debido a su situación socioeconómica. Para abordar
eficazmente esta problemática, es necesario implementar políticas integrales
que fortalezcan la resiliencia comunitaria que mejoren el acceso a servicios
básicos y promuevan un desarrollo sostenible e inclusivo. Solo así se podrán
reducir las desigualdades existentes y garantizar una mejor calidad de vida
para todos los habitantes de país y de la región latinoamericana. Bárcena en
CEPAL (2021a) indica que:
Nuestra sociedad está traspasando
aceleradamente los límites planetarios. La crisis actual es un llamado de
atención de nuestro planeta y un llamado a la acción de nuestras políticas,
para una recuperación transformadora que sitúe la igualdad en el centro y
avance hacia un desarrollo sostenible, que como promovido por las Naciones
Unidas, sin dejar a nadie atrás. (p. 10)
Por
ello, para enfrentar los desastres CEPAL indica que “se necesita una gobernanza
que aplique una gestión del riesgo multisectorial y no restringida a las
agencias nacionales de respuesta ante emergencias” y que esa gestión requiere
concebir “un componente de protección social, complementario a la adaptación de
los procesos productivos y de la infraestructura pública y privada, la
protección de los ecosistemas, el ordenamiento territorial y el financiamiento
sostenible (2021a, p. 9).
La
gestión de riesgos y desastres en Costa Rica no es solo un asunto técnico o
institucional, sino un desafío social y político que exige la participación activa de toda la sociedad. Repensar este tema
desde la diversidad y la inclusión es fundamental para construir un futuro más
resiliente para todos y todas.
REFERENCIAS
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